Диверсификация и государственный заказ как факторы реинжиниринга социальных услуг

Повышение качества социальных услуг, их эффективности является основным направлением стратегии развития системы социальной защиты населения, требующим пересмотра технологий управления отраслью в целом и деятельности учреждений социального обслуживания.

Для упорядочения деятельности системы социального обслуживания населения крайне необходима диверсификация, которая позиционируется как расширение видов социальных услуг, рациональное распределение их производства и государственный заказ. Диверсификация поможет освободиться службе от неуставных услуг, передать их в соответствующие ведомства: культуры, образования, физической культуры и спорта, создать новые востребованные населением виды социальных услуг. Государственный заказ будет способствовать целевому финансированию ориентированному на предоставление конкретных услуг конкретному клиенту.
Аnnatation
Improvement of quality of social services, their efficiency is the basic direction of strategy of development of system of social protection of the population, demanding revision of technologies of management by branch in whole and activity of establishments of social service.

The diversification which is positioned as expansion of kinds of social services, rational distribution of their manufacture and the state order is extremely necessary for streamlining of activity of system of social service of the population. The diversification will help to be released to service from not authorized services, to transfer them in corresponding departments: cultures, formations, physical training and sports to create the new kinds of social services claimed by the population. The state order will promote target financing focused on granting of concrete services to the concrete client.

Причем повышение качества социальных услуг, их эффективности является основным направлением стратегии развития системы социальной защиты населения, требующим пересмотра технологий управления отраслью в целом и деятельности учреждений социального обслуживания.

Практика показывает, что в течение последних 10 лет наблюдается устойчивая тенденция, вектор которой обусловлен идеологией модернизации социального обслуживания, расширением его организационно-правовых и финансовых форм, обеспечением должного качества и содержания социальных услуг, соответствующих запросам граждан. Программа социально-экономического развития на период до 2012 года делает акцент на приоритетное развитие социального обслуживания в терминах улучшения качества, доступности и эффективности, совершенствования механизмов управления социальной инфраструктурой, создания рынка социальных услуг с равными возможностями для разных поставщиков, учреждения новых форм социальных сервисов. Однако, как показывают социологический анализ и материальная практика, во многих регионах России совокупность учреждений социального обслуживания еще не стала институциональной системой. На первых этапах ее создания первостепенной задачей было заполнение так называемых «ниш» в социальном поле оказания социальных услуг. В результате в деятельности учреждений социального обслуживания появилось много неуставных видов услуг: организация досуга и творчества пожилых людей и инвалидов, дистанционное обучение детей-инвалидов, развитие паралимпийского спорта и т.д.

Для упорядочения деятельности системы социального обслуживания населения необходима повсеместная диверсификация социального обслуживания в целом и каждого учреждения, которая будет способствовать расширению видов социальных услуг, рациональному распределению их производства, она поможет освободиться службе от неуставных услуг, передать их в соответствующие ведомства: культуры, образования, физической культуры и спорта, создать новые востребованные населением виды социальных услуг.

В мае 2010 года Правительством Российской Федерации была принята Программа повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, в которой повышение эффективности предоставления государственных (муниципальных) услуг является приоритетным направлением. В Программе указано, что существующая сеть социальных государственных учреждений была в основном сформирована в иных социально-экономических условиях и до сих пор функционируют в отрыве от современных подходов к развитию государственного управления и принципов оптимальности и достаточности. Главные задачи: повышение доступности и качества государственных и муниципальных услуг в сфере социальной защиты, создание условий для оптимизации сети учреждений социального обслуживания, привлечение в сферу высокопрофессиональных кадров, развитие материальной технической базы учреждений за счет привлечения внебюджетных источников с использованием принципов бюджетирования, ориентированного на результат. Таким образом, повышение эффективности бюджетных расходов (экономический ресурс) создает предпосылки для социального позиционирования повышения качества и эффективности социальных услуг, ориентированных на результат.

Однако внедрение на региональном уровне принципов бюджетирования, ориентированного на результат потребовало разработки и реализации целевых бюджетных программ, создания систем управления качеством предоставляемых государственных и муниципальных услуг, текущего мониторинга и контроля результатов, а также системы показателей работы лиц, ответственных за проведение финансовой политики и модернизацию социальной сферы. Крайне важным является оптимальный механизм формирования государственного заказа, соответствующего определенным стандартам, для каждого учреждения социального обслуживания ,независимо от формы собственности, и для отрасли в целом по каждой категории граждан.

Основными приоритетами развития отрасли социальной защиты в регионах России были определены; обеспечение социальной защищенности малоимущих и социально-уязвимых групп населения не ниже прожиточного минимума путем повышения эффективности механизмов предоставления мер социальной поддержки и социальных услуг; обеспечение адаптации граждан к изменяющимся условиям социально-экономической среды через содействие самореализации личности.

В соответствии с приоритетами и стратегическими целями до 2012 года основными задачами по их реализации являются:

1.Совершенствование нормативной правовой базы отрасли.

2. Совершенствование организационно- экономического и финансового механизма управления системой социального обслуживания.

3. Целевое финансирование отраслевых социальных программ и проектов, направленных на внедрение новых социальных технологий, инновационных форм социального обслуживания.

Для решения первой задачи были приняты региональные законы «О социальном обслуживании населения». В развитие норм законов утверждены постановления региональных органов власти представляющие собой госстандарты социального обслуживания. Например:

1. «Об утверждении социальных норм и нормативов обеспеченности населения государственными учреждениями социального обслуживания»;

2. «Об установлении уровня социальных гарантий обеспеченности социальными услугами»;

3. «Об утверждении Перечня гарантированных государством социальных услуг, нормативов и тарифов их стоимости»;

4. «Об установлении общих требований к качеству предоставляемых населению социальных услуг в системе социального обслуживания населения» и т д ;

В ряде регионов были разработаны и внедрены региональные инновационные методики индивидуальной оценки нуждаемости пожилых граждан в социальных услугах (по 8-10 классам нуждаемости), учитывающие потребности в услугах по социальному обслуживанию в зависимости от состояния здоровья и социальных показаний.

Для решения второй задачи в регионах был предметно разработан механизм внедрения нормативно-подушевого метода бюджетирования с последующей ориентацией на социальный результат и государственный заказ (задание) каждому учреждению социального обслуживания. Для этого был выявлен реестр основных и вспомогательных услуг, оказываемых учреждениями социального обслуживания в зависимости от типа учреждения, определена фактическая стоимость каждой социальной услуги, оказываемой учреждениями социального обслуживания и входящей в гарантированный перечень социальных услуг, разработан набор пакета услуг по категориям обслуживаемых в зависимости от критериев нуждаемости. Таким образом, был отработан механизм, согласно которому бюджет учреждения формируется исходя из стоимости набора видов социальных услуг, предоставляемых конкретному потребителю конкретным учреждением. Набор видов социальных услуг формируется в зависимости от формы обслуживания (стационар, не стационар, полустационар) и типа учреждения (центр социального обслуживания, дом-интернат, детский приют, социально-реабилитационный центр). Исходя из стоимости видов услуг, их доли в общем объеме услуг учреждения и нормы наполнения определяется бюджет учреждений и отрасли в целом. А финансирование учреждений осуществляется исходя из количества потребителей услуг.

Фактически вводится механизм «движения» денежных средств за потребителем, что способствует и повышению эффективности бюджетных ассигнований, и качеству оказываемых услуг. В последующем – это шаг к социальному полису или ваучеру, к развитию негосударственного сектора через социальный конкурс, развитию автономных учреждений и изменению организационно-правовой формы функционирующих учреждений, переход на полное программно-целевое финансирование. Т.е это совершенно новый уровень социального обслуживания, гарантирующий необходимый социальный результат.

Однако, предлагаемый механизм может дать ощутимые результаты и сыграть существенную роль в построении эффективной модели управления предоставлением социальных услуг только тогда , когда каждое учреждение и отрасль в целом к этому готовы.

В тоже время, анализируя деятельность сети учреждений социального обслуживания в отдельных регионах, автор вынужден констатировать, что, несмотря на то, что сеть учреждений за последние 10 лет значительно выросла и представляет широкий круг социальных услуг, главная цель – доступность и право выбора учреждений и социальных услуг не решена. На 01.01.2010 г. существует очередность (список ожидания) в социальные учреждения, такие как: психоневрологические интернаты, отделения надомного социального обслуживания в центрах социального обслуживания, центры реабилитации инвалидов, и предже всего детей-инвалидов. В некоторых регионах ифраструктура учреждений социального обслуживания не адекватна запросам социума, не затронута рыночными преобразованиями, а это значит, что отсутствует конкурентность. Имеет место неэффективное использование имеющихся ресурсов и игнорирование потребности отдельных групп населения.

Комплексная инвентаризация и функциональный анализ деятельности учреждений социального обслуживания показали, что, несмотря на переориентацию деятельности учреждений социального обслуживания на внедрение новых современных социальных технологий (кондуктивная терапия, БОБАТ «МОНТИССОРИ», кинезотерапия, раннее вмешательство при реабилитации детей-инвалидов; индивидуальные программы реабилитационных мероприятий для каждого клиента ), деятельность ряда учреждений является неэффективной с позиций новых требований и потребностей населения, как по перечню оказываемых услуг, так и по качеству, системности, профилактической направленности,результативности.

Это стало мотивацией к изменению идеологии и стратегических ориентиров развития службы на ближайшую перспективу с целью решения главных проблем – обеспечения потребности в услугах значительно большего количества нуждающихся категорий граждан, повышения их доступности, но самое главное - качества и результативности социальных услуг и эффективности деятельности учреждений.

Для обеспечения доступности услуг, центры реабилитации для детей и подростков с ограниченными возможностями, центры реабилитации инвалидов, социальные приюты для детей и подростков, социально-реабилитационные центры для несовершеннолетних переводятся на зональный принцип функционирования. Изменяется структура центров социального обслуживания, принципы функционирования и предоставления услуг его отделений. Например, социально-реабилитационным отделениям, наряду с проведением социальной реабилитации по восстановлению социального статуса и независимости граждан пожилого возраста и инвалидов, утративших частично или полностью способность к самообслуживанию, предполагается вменить 100% социальный патронаж пожилых граждан и инвалидов по четко определенным участкам с использованием социального банка данных, работу с детьми-инвалидами, их родителями, социальную реабилитацию детей и женщин, пострадавших от семейного насилия. При этом они укрепляются штатами за счет упразднения неактуальных сегодня социальных столовых, социальных магазинов, реорганизации отделений временного и дневного пребывания. Отделения социального обслуживания на дому (в т.ч. специализированные) предлагается объединить в единую службу с гибкой индивидуальной системой обслуживания граждан. В соответствии с договорами каждому гражданину определяется свой индивидуальный пакет услуг. Это в свою очередь позволит адресно подойти к оплате труда социальных работников, оказывающих услуги на дому, в зависимости от количества и качества оказанных услуг, а не от количества обслуженных, как это происходит сегодня. Дополнительные функции предлагается возложить на отделения помощи семье и детям. Они должны работать с любой семьей, нуждающейся в помощи, временной или длительной, в зависимости от жизненной ситуации, вести социальный банк данных и социальный патронаж всех семей района или города. С этой целью они должны быть укреплены штатами психологов, юристов, социальных педагогов за счет упраздняемых отделений срочного социального обслуживания, социально-психологической и социально-правовой помощи. А в целом выстраивается комплексная равноценная структура центров социального обслуживания в каждом районе, включающая: отделение надомного обслуживания, отделение помощи семье и детям и социально-реабилитационное отделение.

Принимаемые меры позволят:

• 
  ликвидировать неэффективно работающие социальные службы;
  
• 
  ликвидировать очередность в дома-интернаты общего и психоневрологического профиля, на надомное обслуживание;
  
• 
  создать новые типы учреждений, ориентированные на конечный результат;
  
• 
  повысить эффективность бюджетных расходов;
  
• 
  изменить систему оплаты труда в отрасли.
  

Наряду с диверсификацией, расширением востребованных видов услуг, для оптимизации структуры учреждений социального обслуживания необходима интеграция усилий различных ведомств для достижения оптимального социального результата. С этой целью с участием автора разработан целый ряд положений о порядке межведомственного взаимодействия при оказании социальных услуг в детских социально-реабилитационных центрах (приютах), в центрах реабилитации лиц без определенного места жительства, в реабилитационных центрах детей-инвалидов и инвалидов взрослых.

Завершена предметная работа по разработке стандартов предоставления социальных услуг для оценки качества выполнения государственного заказа(сегодня они ориентированы лишь на объективность, своевременность и полноту).

Все это создает основу для перехода от сметного финансирования учреждений по минимальным стандартам и от достигнутого к нормативно-подушевому бюджетированию с последующей ориентацией на социальный результат, от управления затратами к управлению результатами в каждом учреждении социального обслуживания и системе в целом.

ИТАК, для внедрения механизма БОР в социальное обслуживание населения, необходимо определить механизмы оценки основных компонентов эффективности деятельности учреждений социального обслуживания:

• 
  достаточность нормативной правовой базы, способствующей достижению целей;
  
• 
  достаточность развитости сети учреждений, предоставляющих социальные услуги;
  
• 
  наличие системы стандартов, социальных услуг и требований к их качеству, норм, нормативов, позволяющих произвести расчет затрат на реализацию поставленных задач, а также обеспечить контроль за предоставлением социальных услуг;
  
• 
  наличие информационного обеспечения, включающего наличие баз данных граждан, имеющих право на социальную защиту.
  

Все выше обозначенное являеся предпосылкой для решения третьей, главной стратегической задачи: новые модели финансово-экономических механизмов призваны обеспечить многоканальное поступление средств и расширение самостоятельности их использования органами управления социальным обслуживанием , увеличения ответственности руководителей за качество предоставляемых услуг, что в конечном итоге повысит бюджетную эффективность расходов. Инструментарием является и программно-целевое финансирование, позволяющее обеспечить прозрачность распределения бюджетных средств.

Целевое финансирование отраслевых социальных программ и проектов, направленных на внедрение новых социальных технологий, инновационных форм социального обслуживания является главным условием для демонополизации системы социальной защиты, активного привлечения негосударственных организаций в сферу оказания социальных услуг, является формирование предпосылок для создания равных условий функционирования государственных и негосударственных организаций, оказывающих социальные услуги уровня государственных гарантий, что невозможно без внедрения механизмов социального заказа на условиях конкурса для социальных служб независимо от их форм собственности. Решение данной задачи позволит повысить эффективность использования ресурсов, разнообразить формы и виды предоставления услуг учреждениями социального обслуживания, в том числе с элементами хозрасчетной деятельности.

Решение обозначенных стратегических целей позволит обеспечить к 2012 году следующие конечные результаты:

• 
  улучшить качество и повысить доступность и эффективность услуг учреждений социального обслуживания;
  
• 
  развить наиболее эффективные формы социального обслуживания, создать целостную территориально-дифференцированную систему социального обслуживания;
  
• 
  увеличить удельный вес граждан, получающих услуги учреждений социального обслуживания и ликвидировать очередность населения в учреждения социального обслуживания;
  

• 
  создать условия для привлечения социально ответственного бизнеса в сферу социальной защиты.
  

1. 
   Воробьева, Э.Л. Социальное обслуживание : концептуальные основы и анализ современной практики (на материалах регионального исследования) /Э.Л. Воробьева //Социальное обслуживание. –М.: Ассоциация работников соц. служб, 2006, -№ 1. –С. 5-30.
   
2. 
   Жуков, В.И. Некоторые аспекты социальной модернизации российского общества / В.И.Жуков. – М.: Изд-во РГСУ «Союз», 2004. – 32 с.
   
3. 
   Луков, В.А. Социальное проектирование / В. А. Луков. – М.: Социум, 2000. – 224 с.
   
4. 
   Осадчая, Г.И. Стратегия трансформации социальной сферы переходного периода / Г.И.Осадчая. //Социальная политика и социология. –М.,1999. - №1.
   
5. 
   Оценка эффективности деятельности учреждений социальной поддержки населения/ Под ред. П.Романова, Е.Ярской-Смирновой. М.: МОНФ, ЦСПГИ, 2007. – 234 с.
   
6. 
   Оценка результативности, эффективности и качества деятельности учреждений социальной защиты населения / под.ред.П.В.Романова, Е.Р.Ярской-Смирновой. Саратов: Научная книга, ЦСПГИ, 2007.  – 118 с.
   
7. 
   Панов, А.М. Социальное обслуживание населения и социальная работа за рубежом /А.М. Панов. –М., 1994.
   
8. 
   Романов, П., Ярская-Смирнова, Е. Идеология социальной политики и практика социального обслуживания в период либеральных реформ /П.Романов, Е.Ярская-Смирнова // Социальная политика в современной России: реформы и повседневность. –М.: ООО «Вариант», 2007. –С. 80-105.